近年来，商事登记制度改革不断朝着简政放权、放管结合、优化服务（“放管服”）方向推进，登记机关仅对市场主体的申请材料进行形式审查，这一审查原则被少数不法分子利用，冒用他人身份信息或公司名称取得登记，如在不知情的情况下神奇成为公司股东/合伙人、法定代表人/负责人、董事、监事等情形近年来屡见不鲜，甚至等到无法购买飞机票、高铁票时了解到被纳入限制高消费名单才发现被冒名，还比如近年多次出现冒充央企股东身份注册公司并企图通过“李鬼”身份进行诈骗等。上述情形干扰了正常的市场主体登记秩序，也损害了利害关系人利益，引发社会高度关注。

对此，现行2018年10月26日发布并实施的《中华人民共和国公司法》第198条规定了“采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的……撤销公司登记或者吊销营业执照”；此外市场监督管理总局还于2019年6月28出台了《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》对此进行了规范。然而，受制于现《公司法》规定较为笼统，可操作性和可执行性较差，同时市场监督管理总局的指导意见仅为部门工作文件，效力级别较低，“冒名登记”等虚假登记情形依然层出不穷。

为此，在2022年3月1日国务院发布并实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《市场主体登记管理条例》）第四十条对此作出规定“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请”。在此基础上，国家市场监督管理总局于同日公布并实施了《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》），该细则首次将撤销登记写入市场监管总局规章并设立专章，针对虚假市场主体登记，登记机关可依申请或依职权开展调查，规定了受理、公示、中止等程序，增加了撤销登记的可操作性。该细则第五十一条规定“受虚假登记影响的自然人、法人和其他组织，可以向登记机关提出撤销市场主体登记申请。”第五十八条规定“撤销市场主体备案事项的，参照本章规定执行。”全国人大常委会于2021年12月24日公布的《中华人民共和国公司法（修订草案）》第三十二条也作了类似规定。

撤销登记、撤销备案的法律性质是什么？当事人或利害关系人应如何申请撤销登记或备案？登记机关不同意撤销登记或备案时应如何进一步寻求救济？撤销登记与撤销备案的性质与救济途径是否完全一致？本文拟对此作一定梳理，以期厘清认知以更好地指导实务操作。

（一）市场主体登记行为的性质

市场主体登记包括设立登记、变更登记和注销登记，从行政法理论角度看，目前主流观点认为登记机关对市场主体的登记行为为行政确认行为[1]，可参见笔者团队就此问题所撰写的文章《我国商事登记备案的属性及效力》一文[2]。同时《市场主体登记管理条例》及《实施细则》从文义上均明确规定“申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关予以确认，并当场登记。” 与《中华人民共和国商事主体登记管理条例（草案）》一一起发布的《起草说明》也明确“将商事主体登记的性质界定为通过登记确认商事主体资格和一般经营资格”。

行政确认行为与行政许可行为一样，均为行政决定的一种。行政决定是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人作出的，旨在形成个别性的权利和义务关系的单方行为。依照内容为标准，行政决定可以分为命令性行政决定、形成性行政决定（如行政许可）和确认性行政决定。确认性行政决定是指行政机关对法律关系或者事实加以确认，作出使之具有法律意义的行政决定[3]，市场主体登记为典型的确认性行政决定。

根据国务院颁布的于2022年3月1日开始实施的《市场主体登记管理条例》第八条规定，与身份信息、公司名称等相关的登记事项包括：（1）法定代表人、执行事务合伙人或者负责人姓名；（2）有限责任公司股东、股份有限公司发起人、非公司企业法人出资人的姓名或者名称；（3）个人独资企业的投资人姓名；（4）合伙企业的合伙人名称；（5）个体工商户的经营者姓名。

（二）撤销市场主体登记的途径

当出现被他人冒用身份信息、公司名称等进行市场主体登记时，当事人或者利害关系人该如何救济呢？

1、登记机关依职权撤销登记

登记机关可以依照《实施细则》第五十条规定，依职权主动进行调查，并及时作出撤销或者不予撤销市场主体登记的决定。

2、向登记机关申请撤销登记

因登记机关在设立登记时仅对提交的申请材料进行形式审查，对材料的真实性、合法性和有效性不进行实质审查，在现实中常有自然人、法人或其他组织等利害关系人在不知情的情况下“被股东”、“被法定代表人”或者被债权人起诉、甚至强制执行。利害关系人或其他知情人向登记机关提出申请或进行投诉举报，要求撤销市场主体登记，登记机关应当及时开展调查。登记机关在调查后认为满足《市场主体登记管理条例》第40条的规定，“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的”，应当作出撤销登记决定；若因相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，在公示期内相关市场主体和人员没有提出异议的，登记机关可以作出撤销市场主体登记决定。

如登记机关不予撤销登记，当事人或利害关系人仍有异议的，可根据《行政复议法》规定申请行政复议。

3、提起行政诉讼，请求法院作出撤销登记裁决

当事人及利害关系人还可以直接向法院提起诉讼，请求法院作出撤销市场主体登记行为判决。在法院审理过程中，若登记机关作出了撤销登记的决定，改变其此前所作行政行为，则利害关系人可以根据《行政诉讼法》第62条的规定向法院申请撤诉，是否准许，由法院裁定；若不存在前述情形，法院继续审理查明案件事实，认为应当撤销登记的，应当根据《行政诉讼法》第70条的规定作出撤销登记裁判文书，登记机关须在裁判文书生效后作出撤销原登记行为决定。

（三）撤销登记行为的法律性质

《最高人民法院关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》[（2012）行他字第15号]中明确指出《公司法》规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚。在此之后，2017年2月23日发布的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》在对国家工商行政管理总局关于《公司法》第198条关于“撤销公司登记”法律性质的请示进行答复时，明确了“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚”。因此，撤销公司登记属于行政纠错，并非行政处罚。

行政纠错与行政处罚还存在以下区别：第一，法律依据不同。撤销公司登记主要依据的是《公司法》和《市场主体登记管理条例》等相关法律规定；而行政处罚主要依据的是《行政处罚法》，对于违反行政管理秩序的行政相对人，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒。且在《行政处罚法》的规定中，行政处罚的类型包括警告、罚款、责令停产停业处罚等，撤销公司登记并不在其规定内。第二，适用对象不同。撤销公司登记的对象是公司，并不包括公民和其他组织；而行政处罚的对象则包括公民、法人和其他组织。第三，造成的法律后果不同。如果是因为登记机关自身的原因而行政相对人无过错而导致错误的公司登记需要被撤销的，登记机关应当对利益受损的相对人进行赔偿；而合法有效的行政处罚是行政相对人对自己的违法行为需要承担的法律责任，不会因此获得赔偿。

此外需要注意的是，撤销登记行为同样为行政决定行为，与下文将要论述的撤销备案行为不同。

（四）撤销市场主体登记的法律效力

原则上，市场主体登记撤销决定一经作出，被撤销的市场主体登记行为的法效力即消灭，且追溯到该登记行为作出之日。

（一）市场主体备案行为的性质

我国对“行政备案”尚未形成统一的法律概念，但目前国内为数不多的地方规定均认为行政备案系为行政管理需要而采取的对公民、法人或其他组织的申请材料审查、存档以备查的行为。如《广州市行政备案管理办法》第2条规定“本办法所称的行政备案，是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为”，《河北省行政备案规范管理改革试点实施方案》第4条第1款第1项规定“行政备案是指行政主管机关或法定授权组织，依据法律、法规，接受公民、法人或其他组织按照法定程序和格式提交的备案申请材料，在法定时间内形式审查报备资料，对合法的申请进行备案，并将该资料存档以备事后监督的行政管理行为。”

根据《实施细则》第9条规定，与身份信息、公司名称等相关的备案事项包括：（1）公司董事、监事、高级管理人员；（2）农民专业合作社（联合社）成员；（3）参加经营的个体工商户家庭成员姓名；（4）公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息等。

（二）撤销市场主体备案的途径

当出现被他人冒用身份信息、公司名称等进行市场主体备案时，当事人或者利害关系人该如何救济呢？是否和撤销市场主体登记相同呢？

1.    由备案机关撤销撤销备案

《实施细则》第五十八条规定，撤销市场主体备案事项参照撤销市场主体登记规定执行。备案机关可以根据申请或依职权主动进行调查，并及时作出是否撤销备案的决定。

2.    对备案机关不予撤销备案的难以申请复议或向法院提起行政诉讼

市场主体备案行为不以设定、变更或者消灭行政法律关系为直接目的，其不是法律行为，简言之，备案机关所做的备案行为与行政相对人没有产生行政法律关系，行政相对人的权利义务关系一般不受备案机关备案行为的影响。

从行政备案理论分析，接受备案方均为行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。依据备案程序，行政机关往往就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政相对人只需要按备案要求提供信息或资料即可。可见，备案不具有创设权利的审批或许可性质，而是具有信息收集、信息披露、存档备查功能的行政公务行为。这也就是说，无论是信息收集、信息技露，还是存档备查，行政备案都不以产生特定法律效果为目的：通过备案信息收集、信息被露，主要是为行政决策或行政执法提供信息基础。对于相对人而言，这种行政备案只是一种程序性行为，行为的结果并不对相对人权利义务产生直接形响，即不会直接产生、变更或消灭一个行政法上的权利或者是义务关系：即使通过备案存档备查，也主要是通过备案来检查监督相对人的相关行为是否合乎法律，合乎法律则行为完结，不合乎法律则可能产生行政处罚等行政行为，因此，这种备案只是行政处罚等行政行为的前置性程序行为，其本身也不对相对人权利义务产生直接影响。可见，行政备案是一种程序性的事实行为[4]。

也正因为此《实施细则》规定对市场主体备案事项仅能参照撤销登记规定执行，而不是直接把市场主体的登记和备案集中在一起规定。基于前述分析，市场主体备案行为不符合复议、诉讼的受理条件。为此，如备案机关不予撤销备案，当事人或利害关系人仍有异议的，无法根据《行政复议法》规定申请行政复议。

对此最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第四条第二款规定“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决”。

但司法实践中并非没有相反个案。在林晓宇与徐州市行政审批局审判监督行政裁定书[(2019)苏行再8号] 一案中，江苏省高级人民法院即认为：将清算备案登记这类备案登记行为，一概定性为不对当事人增设权利义务的行为，草率地作出《1号备案通知书》不影响林晓宇实际权利义务的结论，进而裁定驳回林晓宇的起诉。原一审法院的这一裁定属于认定事实不清，同时适用法律错误。二审法院对此予以维持，亦与法律规定不相吻合，依法均应予以纠正，进而裁定撤销原审裁判，指定徐州市铁路运输法院重新审理。

笔者认为，前述江苏省高院案例仅为个案，尚难以在法院系统被大范围借鉴。具体到其他个案，如期待争取法院对市场主体备案行为的起诉受理甚至作出撤销备案行为裁决，仍应仔细挖掘个案中备案行为影响当事人权利义务的具体证据材料，以尽可能影响、引导法官对案件事实的认定判断及法律适用的理解朝对己方有利的方向发展。

（一）主张身份信息被冒用时申请人需注意举证与证明责任的承担，对于个人来说平时需注意身份证明文件的妥善保管

2019年9月24日，上海市金山区市场监督管理局（以下简称金山区市监局）收到了上海某公司（以下简称A公司）提交的公司变更登记申请材料，于2019年10月14日准予A公司变更登记，后文某认为其身份信息被冒用于A公司的变更登记，将其变更为A公司的法定代表人，故诉至原审法院，请求判令撤销金山区市监局作出的登记。本案中，经原审法院查明，金山区市监局在收到A公司变更登记的申请材料后，核验了文某的身份证原件，已尽到合理、审慎的审查义务，符合相关法律规定，程序合法。至于文某主张的其身份信息被冒用且申请变更登记的材料中其签名不实的问题，原审法院认为，公民身份证作为公民本人的重要证明文件，应当予以妥善保管，根据文某诉讼中陈述，其身份证并未遗失，而是被其同事（以下简称案外人）以办理其名下其他公司的年审存续为由拿走身份证，文某亦认可登记材料中的身份证复印件信息与其身份证信息一致，因此，在这种情况下文某与案外人之间存在特定关系，难以判断文某是否具有变更登记的意思表示，亦无有效证据证明文某事先对冒名变更登记不知情且事后无追认行为，文某不服一审法院判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判[5]。

在前述案件中，登记机关已按照法律规定，尽到审查义务，可以认定其并不存在过错，无需承担赔偿责任。因申请人并未丢失其身份证，且登记材料中的身份证复印件信息与身份证信息一致，同时并没有足够的证据证明其对于变更法定代表人一事不知情，需由其自己承担其主张不成立的后果。如若登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。

同时，根据2019年6月28日发布的《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，对于被冒用身份信息本人直接向登记机关反映情况或提出申请的，被冒用人本人还可以一并提供身份证挂失材料、笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的材料。登记机关调查认定冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定，并加强各政府部门间的协调配合，做好后续处理工作。

（二）向法院提起诉讼的，应注意诉讼时效

2014年7月4日，第三人B公司向淮安市淮阴工商行政管理局（以下简称淮安工商局）申请变更法定代表人为原告蔡某，并提交了相关材料，上述材料均加盖第三人B公司印章。经审查，淮安工商局于当日作出《公司准予变更登记通知书》，同意核准登记变更第三人法定代表人为蔡某。现原告认为其被冒名登记为第三人B公司法定代表人，提起本案诉讼要求撤销原淮安工商局于2014年7月4日作出的变更登记行为。一审法院认为，原告蔡某要求撤销原淮安工商局于2014年7月4日作出的核准变更登记行为，而原告提起本案诉讼的时间为2020年4月，因本案不属于因不动产而提起的诉讼，故原告提起本案诉讼显然超过了行政诉讼法规定的最长五年起诉期限。关于原告提出其在2019年11月底才知道涉案的变更登记行为，其提起本案诉讼未超过起诉期限的主张。一审法院认为，根据被告提供的民事起诉状和谈话笔录等证据，足以证明原告蔡某明知其于2014年被变更登记为法定代表人的事实，故对原告的上述主张不予采信，对其笔迹鉴定的申请，亦不予准许。蔡某不服一审法院判决，向江苏省淮安市中级人民法院提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判[6]。

根据《行政诉讼法》第46条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第65条关于行政诉讼最长起诉期限的规定，《行政诉讼法》第46条第2款规定的适用条件是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的主要内容，即在当事人不知情的情况下，在行政行为作出之日起五年后，无论期间是否存在特殊情况，当事人都不能通过提起行政诉讼的方式获得救济。如果在最长起诉期限内，当事人已经知道行政行为的内容，其起诉期限应当适用其他相关条款的规定。

（三）“行民交叉”的问题

所谓行民交叉案件是指两种案件在处理结果上存在因果关系，或虽不存在因果关系，但是导致两种纠纷产生的法律事实之间存在相互影响的案件[7]。法院在审理撤销公司登记申请的案件中，只要符合登记申请材料形式审查的标准，法院应当认为登记机关按照相关的法律程序，履行了审查义务，驳回原告的行政诉讼请求或者裁定终止行政诉讼程序，若因请求撤销的申请人认为公司登记侵害了其民事权利的，可告知申请人另行提起民事诉讼。目前，一些行政审判庭对于上述情形采取既认定公司登记机关无过错责任又同时判决撤销公司登记的方式，并不能从根本上解决各方争议，特别是在提交虚假材料骗取登记过程中涉及善意第三人的利益保护问题，通过行政诉讼附带民事诉讼的方式也无法圆满解决[8]。

登记是获取市场主体资格，开启市场交易的第一步，因此，登记行为的真实性显得尤其重要。真实性问题还关涉交易安全和市场秩序，关涉社会诚信体系建设，在当前中国逐步完善社会主义市场经济体制的大背景下，尤其需要重视真实性问题。公司登记申请时有关材料、文件上的签名、盖章这类真是性问题，无论是民事诉讼，还是行政诉讼，均可以对该问题进行判断。如果在行政诉讼中，当事人明确提出证据证明有关签名、文件或材料存在虚假情况，且达到了显而易见的程度，则法院就不应该以真实性为民事基础关系为由判决驳回原告的诉讼请求。2012年3月7日发布的《最高人民法院<关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要>的通知》中第3条关于公司登记涉及民事法律关系的问题规定了，利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，对民事行为的真实性问题，例如有关材料、文件上的签名、盖章虚假，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。此条规定明确了行政诉讼中法院对民事真实性问题的审查判断权，对后续法院审理此类行政诉讼案件具有十分积极的指导意义。

[1] 国务院办公室2022年1月10日公布的《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》（2022年版不含市场主体登记这一事项。

[2] 洪瑜、胡胜训团队.汉盛法评 | 我国商事备案及登记的属性及效力[EB/OL].[2020-12-16].https://mp.weixin.qq.com/s/1lFIoLcj2TweaiIT_dSrpQ.汉盛律师

[3]章剑生，《现代行政法总论》（第2版），法律出版社，第139-140页。

[4] 朱最新 曹延亮，《行政备案的法理界说》，载《法学杂志》 2010年第 4期。

[5] 参见《文俊与上海市金山区市场监督管理局其他行政登记行政二审案件行政判决书》[(2021)沪01行终668号] [2021.09.29]。

[6] 参见《蔡保定与淮安市淮阴区市场监督管理局行政登记二审行政裁定书》[(2021)苏08行终8号][2021.01.19]。

[7] 黄学贤，《行民交叉案件处理之探究》，载 [J].法学,2009(8)：74-84。

[8]潘晓峰.公司登记撤销有关问题探讨[EB/OL].[2017-12-20].https://mp.weixin.qq.com/s/Cz6EyrxawTQ3w5UcBQaz5A。