汉盛法评｜中国出口管制现状及合规要求——中国出口管制系列文章之一
历经三次审议，《中华人民共和国出口管制法》（“《出口管制法》”）经由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过并于2020年12月1日起正式施行。《出口管制法》是我国在出口管制领域第一部专门性和统领性法律，体现了我国在出口管制政策和执法层面的重要战略转向，也对企业提出了更高的合规要求。本文将从出口管制概念、我国出口管制合规要求、我国出口管制执法案例以及企业合规路径这四个方面进行分析与探讨。
一、 出口管制概念
《出口管制法》第二条规定：“本法所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。”由此可以看出，我国《出口管制法》规制的对象是“管制物项”，规制措施为“禁止”或“限制”管制物项向境外转移。
那么“管制物项”到底指什么？根据《出口管制法》第二条规定，“管制物项”是指两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项。而两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。《出口管制法》第二条第二款尤其着重指出“管制物项”包括物项相关的技术资料等数据。
因此我们理解，我国出口管制所规制的“管制物项”是指两用物项、军品、核+其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务+与管制物项相关的数据。
二、 我国出口管制合规要求
2.1 法律体系
在《出口管制法》颁布以前，虽然《对外贸易法》《海关法》《刑法》的部分规定为禁止或限制出口提供了一定的法律依据，但我国的出口管制制度还是分散在诸如《监控化学品管理条例》、《军品出口管理条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》这样的行政法规或部门规章中。此外，中国还加入了国际上防扩散的主要条约，包括《不扩散核武器条约》《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》等。
《出口管制法》颁布后，中国出口管制形成了以《出口管制法》为统领，辅以《监控化学品管理条例》、《军品出口管理条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》六部行政法规及部门规章的法律体系。
我们注意到，商务部于2022年4月22日公布《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》，截至目前还未正式颁布施行。根据征求意见稿第二条和第六十条规定的《两用物项出口管制条例》适用范围，条例生效后，《核两用品及相关技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》将废止，《监控化学品管理条例》、《军品出口管理条例》、《核出口管制条例》将继续有效。
2.2 主管部门
我国出口管制管理部门主要是商务部及其他相关部门，具体可参考以下表格：
《出口管制法》第五条还规定了出口管制工作协调机制，统筹协调出口管制工作重大事项。国家出口管制管理部门和国务院有关部门密切配合，加强信息共享，同时还将建立出口管制专家咨询机制，为出口管制工作提供咨询意见。
2.3 受管制的物项
《出口管制法》颁布前有效的出口管制清单和临时管制依然有效。目前，所有的两用物项管制清单和临时管制物项均被整合在商务部和海关总署于2022年12月30日发布的《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（“《两用物项目录》”），《两用物项目录》于2023年月1日起正式施行。
《出口管制法》第九条第二款规定，根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限不超过二年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。
但据我们了解，临时管制物项最终结果大都被列入出口管制清单，作为《两用物项目录》中的管制物项。2023年1月最新施行的《两用物项目录》就是在原有管制清单的《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术》的类型上新增了一个管制物项“高氯酸钾”，使得最新版《两用物项目录》中的管制物项合计达到898项。详见下表：
现行《两用物项目录》已经纳入先前公告实施临时管制的物项，比如对商务部和海关总署2017年第28号文公告对挖泥船实施临时出口管制，后将挖泥船纳入正式管制，位列《两用物项目录》第十类之《特殊民用物项和技术》清单中。笔者了解到，挖泥船是我们国家战略级船舶，国之重器，亦是填海造岛神器，有“地图编辑器”之名，对于捍卫我国领海主权发挥重要作用。由此种种，不难理解我国为何一定要将其列为出口管制物项。
此外，2021年12月29日，商务部和海关总署2021年第46号文公告对高氯酸钾实施临时出口管制，后纳入正式管制，位列《两用物项目录》第五类之《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术》清单中，成为最新版《两用物项目录》唯一新增物项。详见下表：
2.4 受管制的环节
我们列出三种受管制环节，分别是实际出口、视同出口和再出口。“实际出口”就是跨境转移。“视同出口”是指中国公民、法人和非法人组织（“中国人士”）向外国组织和个人（“外国人士”）提供管制物项，可以参照美国出口管制法律中的“视同出口”（deemed export）来理解。《出口管制法》未对“再出口”给出明确定义。根据2017年草案以及美国出口管制法律可参照理解为从境外A国出口到境外B国。我国在“视同出口”和“再出口”环节中的管制物项范围、许可证申请流程、执法尺度等方面均存在较大模糊地带。参考现行出口管制法律法规，“跨境转移”不限于贸易性出口，还包括对外投资、境外展览、科技合作、对外援助等涉及的跨境转移。除了物理上的跨境转移之外，还有数据跨境转移的问题需要谨慎对待。
2.5 管制措施
《出口管制法》规定的管制措施包括经营资格管理、出口许可证、最终用户和最终用途管理、管控名单。
2.6 出口管制的四个维度和合规义务主体
出口管制的四个维度分别是：物项敏感性—需要精准识别；目的地—需要确认无误；最终用户—需要确认并追踪；最终用途—需要确认并追踪。
出口管制的合规义务主体为出口经营者、海外进口商/最终用户、科研机构、代理、货运、报关、电商平台、银行、保险机构等。
2.7 出口许可证的申请
（1） 具有经营资格的出口经营者在“两用物项和技术出口管制政务平台”填报《敏感物项和技术出口许可申请表》，将申请表报送省级商务主管部门；
（2） 省级商务主管部门转报商务部；
（3） 商务部或商务部会同有关部门审查，必要时报国务院批准；经审查许可的申请，批复转送省级商务主管部门，由省级商务主管部门发放两用物和技术出口批复单；
（4） 企业凭借批复单在所在地领取《两用物项和技术出口许可证》，凭证报关。
2.8 违法后果
《出口管制法》第三十三条至第三十八条根据9种违法行为的性质和情节轻重，分别规定了警告、责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、撤销许可、吊销相关管制物项出口经营资格7种行政处罚措施。
罚款适用于全部违法行为，罚款金额为违法经营额的5-10倍甚至20倍。没收违法所得适用于8种违法行为，停业整顿直至吊销相关管制物项出口经营资格适用于5种违法行为。详见下表：
除行政处罚之外，出口违法行为还可能导致其他不利后果。《出口管制法》第三十九条规定，违反本法规定受到处罚的出口经营者，自处罚决定生效之日起，国家出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以禁止其在五年内从事有关出口经营活动，因出口管制违法行为受到刑事处罚的，终身不得从事有关出口经营活动。第四十三条规定，违反本法有关出口管制管理规定，危害国家安全和利益的，除依照本法规定处罚外，还应当依照有关法律、行政法规的规定进行处理和处罚。违反本法规定，出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项的，依法追究刑事责任。
笔者理解，有关法律、行政法规包括《国家安全法》、《对外贸易法》、《海关法》；刑事责任一般理解是指《刑法》规定的走私罪、非法经营罪、泄露国家秘密罪等。
后续文章我们将分析中国出口管制执法案例和企业合规路径。
参考文献：
1. 中国法制出版社《企业合规分论》
2. 法律出版社《合规之道》
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