随着中国对外开放持续发展到新的阶段，在开放、包容，与时俱进的投资环境下，更多世界企业投资于中国市场，与中国企业强强联合、全球布局，共同发展。其中，合资经营是外商投资进入中国市场的重要方式之一。在参与合资公司运营时，作为外资方不仅需关注中国国内通用的外商投资、公司治理相关法律变化，若合资对方为国有企业，还需面对国资监管的特殊要求——国有企业作为国家出资设立的市场主体，其运营、决策、资产处置等均需遵循专属的国资监管法律法规，这种“双重监管”属性既可能为合资公司带来政策支持、资源优势，也可能因监管约束、利益诉求差异，给外资股东的投资权益带来不确定性。

基于此，本文拟系统梳理中国外商投资、公司治理相关核心法律法规及国有企业专属特别规定，结合合资公司章程修改的核心问题，拆解合资公司治理层面的实务要点。作为外方股东，应当时刻关注中国国内合资法律的变化，特别是在与国企方进行合作合资时，注意到这些监管层面的问题，以助力外方股东在中国投资运营的过程中依法维护自身权益，实现投资价值最大化。

一、 合资监管中的基础性法律法规

在规范所有合资公司的领域内，《外商投资法》（2020年施行）及《外商投资法实施条例》（2020年施行）实现了外商投资监管规则的统一， 而作为公司治理的“根本大法”《中华人民共和国公司法》（2023年修订）则进一步完善了公司治理与股东权益保护机制，2024年版《外商投资准入负面清单》的落地更是拓宽了外方股东的投资领域。前述法律和规定构成合资企业监管的基础性法律规定，尤其是2023年，《中华人民共和国公司法》进行了全面重大的修订，对合资企业法人治理具有直接影响，在合资公司章程修改过程中应当予以充分关注。

1、外商投资法及实施条例：2019年《外商投资法》出台后对负面清单外的内外资一视同仁。根据外商投资法及实施条例，确立了内外资一致的国民待遇、外商投资的负面清单制度，以及赋予外资公司全面的投资保护等核心规则。根据《外商投资法》，在该法施行前依照三资企业法设立的外商投资企业（含中外合资公司），应当在2024年12月31日前，按照公司法等法规要求调整其组织形式、组织机构及其活动准则。出于对合资合同/章程/股东协议中涉及中外两方股东的权益和立场不同，谈判和修订的难度较大，实践中存在不少合资公司在《外商投资法》设定的5年过渡期内未能完成前述调整，仍然维持其依据三资企业法设置的组织形式、组织机构及活动准则。由于外商投资法及实施条例规定，超过过渡期之后此类未完成章程修改和组织形式、组织机构调整的合资公司将面临市场监督管理部门不予办理其他登记事项，并会将相关情形予以公示，这必然会对企业经营带来不利影响，但无疑仍较难推进修订谈判的实质进展。

2、《中华人民共和国公司法》：《中华人民共和国公司法》作为法律体系的基础性法律，为促进市场经济持续健康发展发挥了重要作用。随着2024年7月1日新修订的《公司法》实施，对前述未完成章程修改和组织形式、组织机构调整的合资公司而言，更进一步同时面临按照新修订的公司法规范进一步更新。

根据上述法律法规，对于目前的中外合资企业中的外方股东而言，在配合现阶段《外商投资法》以及《中华人民共和国公司法》所要求的调整时，应当特别考虑如下事项：

（1）在合资合同/章程/股东协议的修订中，新公司法对股东会、董事会的审批权限和议事规则的变化。根据原《三资企业法》规定需要董事会一致批准的重大事项，如修改公司章程、增加或者减少注册资本、公司合并、分立、解散或者变更公司形式，根据新公司法，将调整为由股东会2/3以上表决权的股东通过即可。如果作为小股东的外方股东，则将面临无法对公司前述重大事项按照原先规定由董事会一致批准下实质拥有的一票否决权。在这种情况下，作为小股东的外方股东一方面可以要求对此类重大事项设定高于2/3以上表决权的投票比例，另一方面也可以考虑采取其他方式例如将相关议题作为股东会决议之前需提交董事会决议的安排。但这类要求能否获得合资对方的同意，在章程和合资合同的修订实践中可能会根据双方谈判地位的差异而存在一定困难。

（2）在合资公司的股权转让方面，由于新公司法规定股东可自行约定，故仍可维持此前文件中的相关约定；当然，即便按照新公司法，对于股权转让尤其是涉及一方退出，新公司法其实是做了简化设计。按照旧公司法规定，股东对外转让股权的，应当征得半数以上其他股东的同意，并且其他股东在同等条件下享有优先购买权。新公司法则对股权转让有两大重要改动，一是删除了股东对外转股时其他股东的同意权，股东对外转股的，通知其他现有股东即可，对于其他股东接到书面通知后未答复的，由“视为同意转让”改为“视为放弃优先购买权”；二是保留优先购买权的前提下，将“同等条件”明确为股权转让通知载明的“数量、价格、支付方式和期限等事项”，在法律层面细化了优先购买权的实施流程。对于合资公司的外方股东而言，简化股权转让的设计，对于外方股东退出合资提供了便捷途径。

（3）在合资公司的收益分配、剩余财产分配等方面。此前，根据《外商投资法实施条例》第46条，允许外资公司在对组织形式、组织机构等依法调整后，继续按照约定办理原合营、合作各方在合同中约定的收益分配办法、剩余财产分配办法等。而随着新公司法的出台，其第210条、第236条对收益分配办法、剩余财产分配办法已作出较明确的规定，因此应当根据新公司法的要求进行。

（4）关于合资公司是否需要维持监事会或监事。新公司法允许有限责任公司设置由董事组成的审计委员会代替监事会，股东人数较少的有限责任公司则可以不设监事会，也可以设一名监事或者不设监事。在这种情况下，外方股东可能面临合资公司是否要取消监事会或监事的要求。尽管如此，对于合资公司而言，在保留监事的情况下，外方股东仍可以继续委派监事参与监督董事会和经理层的职能，因此仍具有一定的必要性。这一问题带来的另一个考量是，如果不设监事，而以董事组成审计委员会，是否可行？由于新公司法没有对审计委员会的议事方式和表决程序进行明确，因此，如何协调董事会中的审计委员会的监督职能目前尚未有明确依据。

（5）关于少数股东的退出路径。少数股东的退出路径主要包括回购请求权与股权转让。股权转让上文已作介绍，在回购请求权方面，旧公司法规定可分配利润但连续五年不分配、公司合并分立或转让主要财产、应解散但修改章程未解散这三种异议股东回购请求权的情形在新公司法中沿用。在此基础上，新公司法第八十九条第二款针对有限公司新增了控股股东滥用权利、严重损害公司或其他股东利益时其他股东的回购请求权，这对于少数股东而言无疑是一大制度保护，对于控股股东而言也是重要规制。因此在新公司法背景下，如外方股东作为少数股东，其退出合资公司的路径更加简化和完善。

二、 合资监管中的国有企业特殊监管规定

中国的国有企业指的是受到中央或地方政府代表国家履行出资人职责的企业，包括纯国有企业以及这些单位直接或间接持股的企业。如果国有资本单独或共同出资，合计持股超过50%，且其中之一为最大股东，即认定为国有企业；即便持股比例未超过50%，但若国有资本为第一大股东，通过合资协议、公司章程或董事会决议等方式能够对公司产生实际支配力，同样被视为国有企业。此外，上述企业如果再对外出资，其拥有股权比例超过50%的子企业，亦纳入国企范畴。基于上述国资背景的特殊属性，若合资公司若涉及国有控股，除了遵守新《公司法》外，还必须遵守国有企业的额外监管要求，规范此类企业的主要监管主体为各级国有资产监督管理委员会（“SASAC”）。SASAC是直接受政府监督、负责国有资产管理职责的机构。根据政府层级不同，国有企业可能受中央政府下的SASAC规则约束，也有可能受地方政府下的SASAC规则管辖，具体取决于其所有权的归属。

1、从法律层面看，规范国有企业的主要监管规则除了《公司法》及相关司法解释之外，还包括国资监管相关法律法规及各级国资委发布的相关文件。具体而言，国资监管的法律和规则包括不限于：2009年5月正式实施的《企业国有资产法》、2017年实施的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》【国办发〔2017〕36号】、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2019修订）、《国有企业参股管理暂行办法》【国资发改革规〔2023〕41号】等法律法规及中央和地方国资监管规范性文件和规定等。在地方层面，各级国资委发布的操作性文件具有极强的指导意义。例如上海市政府国资委印发的《市国资委监管企业国有独资公司章程指引（2024版）》《市国资委监管企业国有控股公司章程指引（2024版）》，对辖区内国企的治理结构提出了具体要求。

就国有企业公司章程的制定，国资委曾发布《国有企业公司章程制定管理办法》。值得注意的是，国资委曾就这份规定作出过解读：集团层面的章程管理办法主要适用于集团公司，不包括各级子企业，国有企业可以参照本规定、根据实际情况制定所出资企业的公司章程制订管理办法。这在法律上保留了子企业章程的独立定制空间，然而在实践中，国有资本的意志往往会在集团公司中自上而下的贯通，原本的参照也会变成统一执行，即使是国资委下属的二级甚至三级公司，其决策逻辑往往也要遵守其内部一致的监管口径。例如，上海市国资委发布的关于印发两份《章程指引》通知中说明，受国资委监管的各企业可以参考指引中的相关条款，依照法定程序，对下属企业的章程进行修改和完善。这更加印证了这种制度约束会在企业集团中层层传导，意味着外资方在面对看似层级较低的国企子公司时，仍需应对来自集团层面的强管控惯性。

2、除了上述法律层面和各级国资委的监管规则之外，中国的国有企业还应当特别遵守共产党党内相关法规。《中国共产党章程》《中国共产党党组工作条例》等党内法规明确了国企党组织的地位作用。这些党内法规要求将党建工作融入国企中心工作，这促使国有企业章程需要进一步明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。

3、此外，国资国企政策改革也会影响国有企业的治理。例如，各级国资国企相关制度文件的出台。从近几年的政策看，政策改革在公司治理结构的重构与优化、混合所有制改革、科技创新与ESG、合规体系建设等方面对相关的国有企业公司章程提出要求。

三、 与国有企业股东合资时需关注的实务重点

鉴于与地方国企进行合作合资是外方股东挖掘中国市场潜力的重要选择，在合资公司的设立、运营及退出全生命周期中，外方股东都应当时刻关注中国国内合资法律的变化以及国有企业的特殊监管规定，根据前述法律法规和监管规定，在进入初期或者在面临合资合同/章程/股东协议的修订过程中，外方股东需尤为关注以下实务要点：

1、 尊重国企内部决策程序的同时，争取重大决策的话语权。在合资公司为国企控股的情形下，修改合资合同/章程、决定合资公司的重大投资、股权转让、利润分配等事项，均属于国企“三重一大”事项。“三重一大“即“重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作”，核心强调通过集团决策机制确保重大事项决策的科学、民主和合规。对于“三重一大“事项，党委前置、权责法定、分级授权是核心。因此，重大决策需要符合国企的合规决策流程。对此，外方股东可以在合资合同/章程起草或修订中，进一步细化“重大事项”的具体范围和表决机制，区分涉及国家战略、重大资产、核心高管的事项和日常性、一般性的经营事项，一方面既配合国企履行内部决策及国资合规监管，又能同时确保提高日常经营事项的决策效率。 

2、 积极搭建符合双方权益的公司治理结构以及分配和退出机制。若合资公司中国企持股比例达到控股，合资公司须建立符合国资监管要求的合规管理制度、财务管理制度，接受国资委的审计、检查。在合资合同与章程起草或修订中，可以特别约定董事会的审批权限和议事规则，并通过委派监事参与公司决策；在利润分配方式上，明确利润分配的条件、时间；在退出路径上，利用新《公司法》新增的异议股东回购请求权、股权转让、公司解散清算等路径，结合国企股东的特殊要求，提前规划退出方案；避免因国企股东违规导致退出困难。作为外方股东，既要在法定框架内达到合规管理，又要争取双方能协商的最大权益空间。

3、 此外，由于国有资产保值增值要求，国企作为股东，需对其持有的合资公司股权（国有资产）承担“保值增值”责任，这可能导致国企股东在合资公司运营中，限制外方股东的长期发展规划（如研发投入）。受限于市场监管机构对于公司章程的登记的约束，如外方股东在这方面有特殊要求，仍可以在合资合同中明确双方的经营理念、收益分配方式，以平衡合资公司的短期与长期利益，以将实现长期的共赢发展作为双方合资合作的最终目标。

此外，面对国资集团管控的惯性，外资方要想通过合资企业合作经营，要在“统一”中寻找“例外”。如果合资企业的章程受限于监管机关发布的模板，双方可以尝试通过技术性的谈判争取在合资协议中将核心保护条款，如回购权、违约金、特定事项否决权等写入对合资双方具有约束力的合资协议中。虽然章程需备案且受模板限制，但合资协议作为商事合同，在双方之间具有法律效力。通过“章程合规+协议约束”的双规制，既确保满足国资监管的形式要求，又在实质层面最大化保障外方股东的商业利益，

四、结语

中国外商投资法律体系的不断完善，为外方股东投资中国提供了更稳定、更透明的法律环境，而国有企业作为中国市场的重要参与者，与国企合作合资仍是外方股东挖掘中国市场潜力的重要选择。但需明确的是，外方股东与国企合作，不同于与民企合作，其核心难点在于兼顾“外商投资合规”与“国资监管要求”，平衡“自身商业利益”与“国有资产保值增值目标”。

从《外商投资法》确立的国民待遇原则，到《公司法》2023年修订强化的股东权益保护，再到国资监管法规对国有企业的刚性约束，外方股东唯有主动关注相关法律变化，全面掌握通用法律法规与国企特别规定，才能更好地适应中国法律环境，充分利用合资合作模式，实现与中国市场、国有企业的共赢发展。