如何合法合规制定中小学学生手册
学生手册是学校实施教学管理、对学生进行奖惩的基本依据，属于法律法规授权组织在自治范围内制定的内部规范性文件。教育部令第49号《中小学教育惩戒规则（试行）》第6条明确规定：未经公布的校规校纪不得施行——一部未经民主程序制定、未向主管部门备案、内容违反上位法的校规，不得作为教育惩戒或学生管理的依据。
本文基于对教育部规章、教育行政部门纠正案例的整理，从形式、程序、内容三个角度系统梳理学校在制定学生手册时必备的合法合规性要件。
一、形式合法性
形式合法性是学校在制定校规时满足合法合规性的第一道门槛，决定手册在物理意义上是否具备法律文件的属性。综合《中小学教育惩戒规则（试行）》第5、6条、《未成年人学校保护规定》第25条、《全面推进依法治校实施纲要》第6条，应同时满足以下几项：
1. 校规必须以书面文件形式存在
《全面推进依法治校实施纲要》教政法[2012]9号
第六条 学校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度，要遵循民主、公开的程序，广泛征求校内外利益相关方的意见。重大问题要采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务。学校章程和规章制度，应当加以汇编并公布，便于师生了解、查阅。有网络条件的，应当在学校网页上予以公开。涉及师生利益的管理制度实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。
校规必须以书面文件形式存在，并通过学校的正式文件、公告、官网等多种渠道公布，以达州市耀华中学为例（来源：公众号澎湃新闻《校园仪容仪表管理为何频引争议》），2026年10月国庆返校前，该校教师在班级群中通知：“要求男生头发前不触眉，侧不触耳，后不触领，头发最长处不得超过6厘米”；学生在投诉中反映：“学校可能并没有将图片中的硬性规定写在校规中”“在暑假结束时开学返校检查中，学校对于不符合上述发型标准的学生，采取强制现场剪掉头发的方式进行整改”。2026年10月10日，达州市达川区教育局回复并对该校作出责令整改的要求：“根据国家、省、市教育部门相关要求，仅对中学生仪容仪表提出‘穿戴整洁朴素，不烫发、不染发，男生不留长发’的原则性要求，并未作出‘男生头发不超过6厘米’的硬性量化规定。”值得注意的是，该校的上述条款只在班级群通知中存在，未写入正式校规，因无正式文件载体、无合法公布程序等而形式违法，兼因超出上位法而内容违法。
2. 校规必须有明确制定主体
《中华人民共和国教育法》
第二十九条 学校及其他教育机构行使下列权利：（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分； 第四十四条 受教育者应当履行下列义务：（四）遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。
《未成年人保护法》
第二十五条 学校应当建立未成年学生保护工作制度，健全学生行为规范，培养未成年学生遵纪守法的良好行为习惯。《中小学教育惩戒规则（试行）》教育部令第49号
《中小学教育惩戒规则（试行）》教育部令第49号
第五条 学校应当结合本校学生特点，依法制定、完善校规校纪，明确学生行为规范，健全实施教育惩戒的具体情形和规则。 学校制定校规校纪，应当广泛征求教职工、学生和学生父母或者其他监护人（以下称家长）的意见；有条件的，可以组织有学生、家长及有关方面代表参加的听证。校规校纪应当提交家长委员会、教职工代表大会讨论，经校长办公会议审议通过后施行，并报主管教育部门备案。 教师可以组织学生、家长以民主讨论形式共同制定班规或者班级公约，报学校备案后施行。
《未成年人学校保护规定》教育部令第50号
第十六条 学校应当尊重学生的参与权和表达权，指导、支持学生参与学校章程、校规校纪、班级公约的制定，处理与学生权益相关的事务时，应当以适当方式听取学生意见。
《学校教职工代表大会规定》教育部令第32号
第七条 教职工代表大会的职权是： （四）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法； （七）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议； （八）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。 教职工代表大会的意见和建议，以会议决议的方式做出。
学生手册必须载明由谁主持起草、哪个机构审议通过、哪个部门发布。根据上述规定，学生手册在制定时应广泛征求教职工、学生、家长意见，并提交家长委员会、教职工代表大会讨论；最终由校长办公会议审议通过；以学校名义发布施行，并报主管教育部门备案。
3. 校规必须有明确的通过日期与生效日期
第六条 学校应当利用入学教育、班会以及其他适当方式，向学生和家长宣传讲解校规校纪。未经公布的校规校纪不得施行。《中小学教育惩戒规则（试行）》教育部令第49号
学生手册必须有明确的公布与生效时间节点，否则不发生效力。
第二十五条学校应当制定规范教职工、学生行为的校规校纪。校规校纪应当内容合法、合理，制定程序完备，向学生及其家长公开，并按照要求报学校主管部门备案。4. 校规应当报主管教育行政部门备案
《未成年人学校保护规定》教育部令第50号
根据《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条及上述规定，学校应向主管部门履行校规报送义务，并将备案回执留档。
二、程序合法性
程序合法性是判断一部校规是否具备法律规范属性的核心要件，根据教育部规章、地方教育局对章程制定的实施细则，以及教育行政部门纠正案例，建议按照如下步骤进行：
1. 成立起草小组
《全面推进依法治校实施纲要》教政法[2012]9号
第八条 要依法明确、合理界定学校内部不同事务的决策权，健全决策机构的职权和议事规则，完善校内重大事项集体决策规则，大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化。要进一步加强和改善党对学校的领导，按照《中国共产党高等学校基层组织工作条例》，在公办高等学校完善党委领导下的校长负责制；在中小学、民办学校充分发挥基层党组织的政治核心作用。依法明确高等学校党委会、校长办公会的职权范围和决策规则，发挥学术委员会、学校理事会（董事会）等组织在决策中的作用；中小学要健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序；职业学校要建立有行业企业人员参加的学校理事会或董事会，形成校企合作决策机制；民办学校和中外合作办学机构要健全学校董事会或者理事会的议事规则，依法按期开会履行法定职责。健全决策程序。有关学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项，应当按照有关规定，进行合法性论证，开展合理性、可行性和可控性评估，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。要以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。
校规的制定应当践行科学民主决策精神，起草组织成员应包括党政领导、教师代表、家长代表与有关专家。以《河南省中小学章程制定办法（试行）》为例：“章程起草组织应当具有广泛性和专业性，成员由学校党政领导、教师代表、家长代表、学生代表（仅限普通高中和中等职业学校）、有关专家组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表等参加。”
我们建议校规的制定应当践行科学民主决策精神，起草组织成员建议包括党政领导、教师代表、家长代表与有关专家等。
2. 调研与起草
由《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条第2款要求“广泛征求教职工、学生和学生父母或者其他监护人的意见”的规定可知，学校应广泛听取并吸纳教职员工、学生、家长和社区的意见，在校规校纪中充分反映学校举办者、管理者及师生员工的要求与意愿。同时，征求意见不能流于形式，而须以书面或电子文档留档，并设定一定期限的公示期，对收到的意见分类整理并公开回应。以新田县金盆学校的考勤制度为例（来源：https://people.rednet.cn/front/messages/detail?id=4702634），该校口头告知全体教师执行每日两次打卡考勤，明确请假一次扣奖励性绩效5元，未请假不打卡一次扣奖励性绩效20元，且此条要求未出台正式书面制度文件、未经过教职工代表大会或者教职工大会讨论表决、未开展校内公示，也未上报教育局备案，县教育局以该制度存在制定流程不规范的程序瑕疵而责令其整改。虽然该例规范的对象是教师，但它被否定的程序机制与学生的校规校纪存在可参考之处。
3. 有条件则应听证
《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条第2款规定：“有条件的，可以组织有学生、家长及有关方面代表参加的听证。”
4. 家长委员会、教职工代表大会讨论
《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条第3款规定：“校规校纪应当提交家长委员会、教职工代表大会讨论。”
5. 校长办公会议审议通过
校长办公会议须形成书面纪要，其有权对教代会、家委会的意见作出取舍，对内容合法性作出最终判断，对实施日期作出决议。
6. 备案与公布
《中小学教育惩戒规则（试行）》第5条第3款、第6条分别要求“报主管教育部门备案”“未经公布的校规校纪不得施行”。多地教育局在2026年版的行政权力清单中，把“校规校纪备案”列为行政权力事项，明确“全面贯彻执行党和国家有关教育工作的方针政策、法律法规，对学校制定校规校纪的备案”的职责。
三、内容合法性
内容合法性解决手册可以写什么、不能写什么的问题。教育部政策法规司负责人就《中小学教育惩戒规则（试行）》答记者问（以下简称教育部对《规则》的解读）“关于学校校规校纪规定教育惩戒措施时需要注意什么”的问题，负责人如是说：学校在制定校规校纪过程中，要把握以下几点。一是内容的限定性；二是规范的可操作性；三是程序的合法性。其中“内容的限定性”与“规范的可操作性”共同构成对校规校纪内容的审查。
1. 内容的限定性
以教育惩戒为例，《中小学教育惩戒规则（试行）》第8、9、10条将教育惩戒分为一般、较重、严重三类。教育部在《规则》解读中明确指出：“相关措施限定在实施一般教育惩戒和较重教育惩戒，其严厉程度应当与《规则》第八条、第九条规定的措施大体相当。”对于严重的教育惩戒措施，仅有《规则》第十条明确规定的措施，学校不得自行增加或者超越，这意味着：
（1）不得创设新的惩戒种类：如怀仁市云东中学要求11点后上厕所的学生“自费打印自我认识1000份分发至各班级传阅”（来源：公众号新京报《山西怀仁一高中生晚11点后上厕所被定重大违纪，校方：属实》）被认定为典型的超越规章创设惩戒情形。
（2）不得扩大适用对象：根据《义务教育法》及《未成年人学校保护规定》的相关规定，学校不能把针对高中阶段学生的开除学籍规定扩张到义务教育阶段。
（3）不得增设实体处分后果：学校不能在校规中规定违纪即记入档案、记入诚信档案或影响升学推荐等超越《规则》的后果。
2. 规范的可操作性
教育部在《规则》解读中专门强调：“校规校纪应清晰明确、科学合理、易于操作，防止出现各种奇葩校规。”根据公开信息，强制发型标准、限时上厕所、强制自费服务、强制消费产品、设置不合理作息等均已被教育行政部门明确否定。
四、结语
校规校纪包括学校章程和各项管理制度，是学校实施教育管理的重要依据，也是学生、家长理解学校规则并维护自身权益的公开文本。唯有把民主参与、公开公示、备案审查和合法性审查贯穿始终，学生手册才能真正成为依法治校的制度基础。
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