多边开发银行合规角度看“走出去”企业被制裁的影响

2023-11-23

引言：

近日，笔者团队与国际多边金融机构欧亚开发银行（EDB）签署《法律服务协议》，由本团队为欧亚开发银行提供中国法律支持。EDB是2006年创办的国际多边金融机构，其工作重心在中亚地区，总部设在哈萨克斯坦。《欧亚开发银行2022-2026年发展战略》中指出，将重点推动落实“欧洲-中国西部”交通数字走廊、“欧亚经济联盟+”统一商品配送网络、中亚水电综合体等大型投资项目。服务过程中，本团队充分感受到EDB对入驻中国市场业务合规的重视，不禁换角度思考我国企业走出国门参与多边开发银行项目时的合规履行是否也同等规范。今年恰逢“一带一路”倡议提出十周年，下一个十年中国企业“走出去”必然更加需要国际化与前瞻性视野。现拟就多边开发银行合规问题撰写系列文章，邀读者共同探讨。

一、多边开发银行及合规综述

1、什么是多边开发银行

多边开发银行（Multilateral Development Banks, MDBs），是指为全球欠发达地区的经济和社会发展活动提供资金援助和专项咨询的银行融资机构，其在促进区域经济可持续发展、维护世界金融稳定等方面发挥了重要作用。多边开发银行主要包括世界银行集团和各大地区性的开发银行，世界银行集团（世行）是世界范围内影响力最广、成员国最多的多边银行，其成立之初旨在帮助遭受二战破坏的国家恢复经济，之后关注重点转向资助发展中国家、欠发达国家兴建基础设施，消除贫困。除世行外，致力于发展本区域性经济的多边银行也在二战后陆续成立，欧洲复兴开发银行（EBRD）、亚洲开发银行（ADB）、非洲开发银行（AfDB）、美洲开发银行（IADB）与世行并称“五大多边银行”。另外，我国筹建的亚洲基础设施投资银行（AIIB）自2016年开业以来，成员国数量和项目规模不断扩张，业已成为主要的多边银行之一。

2、多边开发银行合规

自上个世纪九十年代以来，为打击腐败、欺诈等导致银行贷款被不当利用的行为，世界银行展开诚信合规与制裁体系建设，经数次变革完善，现已形成以《世行诚信合规指南》为主导的一整套成熟的制裁与合规制度，包括建立交叉制裁及统一和解程序等。该制度体系广泛适用于参与项目、使用项目资金的各类实体和个人，包括在项目中投标、承建、供货、提供咨询服务的各类企业。其他多边开发银行也纷纷以此为基础，陆续引入了类似的制裁机制。

二、世界银行所禁止的不当行为

世行2016年7月1日修订了《预防和打击欺诈和腐败指南》（“指南”）（Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants），指南第二条规定：借款人（包括世行借贷受益人）、投标人、咨询人、承包商、供应商、分包商、咨询分包商、服务提供商、代理（无论声明与否）、及其任何人员，在世行资助项目采购、选择、合同执行中应遵循道德规范最高标准，杜绝欺诈和腐败。具体禁止以下不正当行为：

1、腐败行为（corrupt practice)，是指直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值的东西以不正当地影响另一方的行为。例如，通过向负责项目的政府官员行贿或许诺回扣等方式取得银行融资的项目合同。

2、欺诈行为（fraudulent practice)，是指任何故意或不顾后果地误导或试图误导一方，以获得经济或其他利益或避免义务的行为或不作为（包括虚假陈述）。例如，在投标或谈判过程中，为达到项目要求，提供虚假的证书、认证或其他文件。

3、强迫行为（coercive practice)，是指直接或间接损害或伤害，或威胁损害或伤害任何一方或一方的财产，以不正当地影响一方的行为。例如，在银行融资项目中直接或间接通过负责采购的政府官员施加影响，胁迫取得合同。

4、串通行为（collusive practice)，是指两方或多方为了达到不正当目的而进行的一种安排，包括对另一方的行为产生不正当的影响。例如操纵竞标、串标、围标，都属于共谋行为。

5、阻碍行为（obstructive practice)，是指：（1）蓄意破坏、伪造、修改或隐瞒证据材料，或向调查人员作出虚假陈述，以实质性阻碍世行对腐败、欺诈、胁迫或串谋行为指控的调查；和/或威胁、骚扰或恐吓任何一方，以阻止其披露其对于调查有关事项的了解或继续进行调查；（2）旨在实质性阻碍世行行使合同规定的检查和审计权利的行为。例如，在受到针对不当行为的指控后，拒绝配合由调查官指派的机构或人员进行审计，或在相关调查中提供虚假陈述。

尽管上述最早由世行确立的五类可制裁行为被其他主要多边银行所认可，但是也有一些多边银行在其制裁规则中增加了其他类型的可制裁行为。例如，欧洲复兴开发银行增加了滥用银行资源或资产行为、盗窃行为两项明确禁止的不当行为。亚开行增加的可制裁行为种类最多，包括：（1）滥用行为（Abuse）；（2）利益冲突（Conflict of Interest）；（3）违反制裁（Sanction Violation）；（4）打击报复举报人或证人（Retaliation against Whistleblowers or Witnesses）；（5）违反亚开行反腐败政策的其他行为（Other Violations of ADB’s Anticorruption Policy）。

三、企业受到多边开发银行制裁的影响

1、多边开发银行制裁程序与措施

依旧以世行制裁程序制度为例，世行采用两级审核制度的独立制裁程序，第一级包括立案、调查、临时资格暂停程序、OSD（资格暂停取消审查办公室）审查，由OSD作出制裁措施；若被指控对象对OSD的制裁提出异议，可向制裁委员会申请第二级审核，一旦经过制裁委员会的审查，制裁决定即具有终局性，任何主体都不得再次申诉。

根据世行《制裁与和解程序》第9条，其可采取五种制裁措施：（1）训诫函。对轻微的违规行为，世行可发送“谴责信”加以训诫。（2）附条件免于取消资格。被制裁主体可以继续投标并参与世界银行融资的项目，但是被要求在规定期限内采取整改措施，建立有效的合规体系，或满足附加的特定条件可以免于取消资格。（3）取消资格。被制裁主体被宣告永久或在一定期限内禁止：①中标世行资金项日或者从其中受益；②成为另一个未被取消资格的中标世行资金项目主体的指定分包商、顾问、制造商、供应商；③收到世界银行提供贷款的任何受益或者参与任何世行资金项目。（4）附解除条件的取消资格。被制裁主体在一定期限内被取消投标和参与世界银行融资项目的资格，且在此期间必须建立有效的合规体系、实施合规整改措施并满足世行合规要求，方可解除制裁。这是世行对不当行为的“基本制裁”，也是世行目前使用最频繁的制裁方式。（5）赔偿。被制裁主体须向贷款方或其他主体作出赔偿。

2、企业被多边银行制裁的后果

企业被多边银行制裁的后果不容小觑，因为被多边银行制裁往往意味着在相当一段时间内，被制裁公司本身以及其关联公司，无法获得各大多边银行资助项目的业务机会。

一方面，包括世行在内的主要多边银行会将针对一家企业不当行为的制裁措施延伸适用于该被制裁企业的关联公司。一般而言，被制裁公司直接或间接控制的子公司在多数情况下都会被列入制裁清单，但母公司是否同样列入制裁清单则要取决于多边银行裁决机构对于母公司监管义务、对不当行为是否明知等情节的认定。对中国企业而言，许多从事基建工程的企业拥有庞大的企业集团，其中往往包含相当数量的关联公司，2019年世行对我国某大型国有建筑集团施加的制裁措施，就同时适用于其所关联的几百家公司。

另一方面，2010年五大多边银行签订了《交叉制裁协议》（Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions），一家缔约多边银行对企业所施加的超过一年期限的公开制裁措施，在绝大多数情况下会被其他四家银行所认可和执行。此外，除五大签约行，其余多边开发银行也会对被世行制裁的企业予以考量，界定其为存在较高合规风险的企业，需要慎重选择。

四、续语

世界银行倡导的诚信合规体系是合规领域的国际共识，不仅应受到被世行及其他国际多边开发机构制裁企业的重视，同样应成为“走出去”企业应对境外经营风险的合规体系建设蓝本。从各多边银行披露的数据来看，在世行禁止的五项不正当行为中，引发制裁的主要是欺诈、腐败与串通三项。在本系列之后的文章中，笔者将结合案例分析上述三种不当行为，并为“走出去”企业如何应对多边开发银行合规风险提供建议。

参考文献：

1、《一文读懂多边银行制裁与合规机制》，方达律师事务所，2022年6月。

2、《实务研究丨多边开发银行合规要求与制裁机制研究—以世界银行为例》，四局法苑，2022年4月。

3、《合规之道》，君合律师事务所，法律出版社，2022年9月。

4、《多边开发银行合规丨2022年度合规调查和制裁解禁全景回顾》，中伦视界，2023年1月。

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