汉盛法评｜工程价款结算中审计相关问题的探讨
内容提要：
当建设工程是政府投资或财政投资时，施工结束后，相关部门会对工程价款进行审计并出具审计结论。审计报告会对建设项目的总预算中者概算的执行情况、年度预算情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算的情况进行监督及评判。
另外，有些前期投资人并非政府的项目，诸如在PPP项目或者BOT项目，在该类项目中，作为前期投资人项目公司可能是民营企业，也可能是外资企业。因项目最终是由政府或者直接用户买单的，总投金额不仅决定了项目公司的收费单价，也直接关系到多人的切身利益。因此，政府在该项目工程竣工时也会对项目总投资进行审计，以确保项目公司收费单价的公平及合理性。
既然审计报告是结工程项目总投的决算，其结果中也必然涉及到工程施工的相关造价。那么工程审计报告对工程项目的承发包双方的结算是否有影响，承发包双方在工程竣工结算时是否应当采用政府审计的结果？
一、政府审计结果可作为承发包双方结算依据的前提是双方在施工合同中约定以政府审计结果作为结算依据
对于政府审计结果作为承发包双方作为工程结算依据的问题。在2017年之前，多个地方政府在出台的地方性法规中规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目，须以审计结果作为建设工程竣工结算的依据。有学者认为政府审计的作用是为了检查建设单位有无违法行为，督促建设单位合理利用资金，其性质为行政监督。如果在没有合同约定的情况下，允许以政府审计作为工程结算的依据，那么就赋予了财政部门决定工程结算决定权，改变了民事合同的内容，破坏了合同的可预期性及稳定性。中国建筑业协会曾向全国人大常委会法工委寄送了一份《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》。全国人大常委会法工委在反馈函中称，地方性法规的规定限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（(2008)民一他字第4号）：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。
最高院的观点及判例是建设工程合同中要明确约定以政府审计结论作为结算依据的，审计结论才能作为结算的依据。在此要明确，是合同对于政府审计作为工程竣工结算依据的约定应当明确，而不能通过解释或者推定的方式加以确定。因此，双方如果商定要采用政府审计结果作为工程结算依据的，应当在建设工程合同专用条款或者协议书中予以明确。
上海市住房城乡建设管理委会同人民银行上海分行、上海银保监局、市人社局、市交通委、市水务局、市绿化市容局等部门出台了《关于进一步规范本市工程建设项目工程款结算和支付工作的通知》，通知已经于2023年1月1日实施。该通知进一步明确：工程竣工后，建设单位应当依法依规办理竣工结算，除建设工程合同另有约定或者国家、本市另有规定外，不得以审计结果作为竣工结算或扣留工程价款的依据。
二、政府审计结果错误的补救方法
承发包双方在合同中约定以政府审计结果作为结算依据，政府审计结果如有错漏，该怎么办？一方是否可以对审计结果提出异议？以笔者接触较多的BOT项目为例，审计结果会直接影响到项目公司收费单价。如果政府审计结果有错漏的问题，并且结果与预期相差较多，项目公司的实操经验多是再聘请一家审计公司专门就该单元部分进行再次审计，然后就新的审计结果与政府进行沟通协商。如果不能协商一致，就可能涉及到诉讼的问题，而从理论上来讲，现阶段最高院的观点认为BOT特许经营协议为行政合同，有关问题要提起行政诉讼。从实际操作的层面看，项目公司提起诉讼的可能性并不高，还是以沟通协商为主要手段。
另外一个可走的途径是走民事诉讼。中铁二十二局第四工程有限公司、安徽瑞讯交通开发有限公司、安徽省高速公司控股集团公司建设工程施工合同纠纷案中，中铁公司就是通过提起民事诉讼来解决这一问题，虽然因为证据的问题结果并不理想，但是也为相关问题的解决找出了解决问题的出路。
三、政府审计结果久拖不决，承包人可以要求按照送审价确定工程结算价或者通过司法鉴定的方式确定工程结算价款
承包方在提交资料后，发包方与审计单位串通，或者审计单位纯不作为、消极作为，导致审计结果迟迟不能做出的。承包方可以要求以送审价作为工程竣工结算的依据，该问题笔者已经在之前的《施工合同通用条款关于工程结算中逾期答复视为认可的约定是否有效？》一文中进行过专门论述，此处不再赘述。
中国建筑业协会向全国人大常委会法工委寄送了一份《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》中，也曾专门论述过该问题。函称：长期以来，一些政府投资工程的建设单位以等候审计结果为由拖延工程结算时间，进而拖延支付工程款，使施工企业不堪重负，并直接影响对材料、设备供应商及劳务企业的款项结算和支付。针对上述问题，国家专门出台了《农民工工资支付条例》，住建厅也出台相关规定，要求政府机关、事业单位、国有企业投资项目应严格执行工程预付款制度,工程预付款应不低于合同总价(扣除暂列金额)的10%,工程进度款支付比例提高至已完工程价款的85%。
上海市多部门出台的《关于进一步规范本市工程建设项目工程款结算和支付工作的通知》。主要目的是有效整治建筑行业乱象，加强上海工程建设项目拖欠工程款和农民工工资问题的源头治理，切实维护建筑企业的合法权益和社会稳定。
在该通知中，提出了更多的解决拖欠工程款的方法：
1、落实建设单位首要责任。建设单位作为工程款结算和支付工作的第一责任主体，申请领取施工许可证或开工备案时，应当按照规定出具建设资金已经落实、无拖欠工程款的书面承诺。
2、实施工程款支付担保制度。建设工程开工前，建设单位应当以项目为单元向施工单位提供担保金额不低于签约合同价10%的工程款支付担保。工程款支付担保方式为连带责任保证。
3、推行施工过程结算。本市建设工程积极推行施工过程结算，施工总承包合同工期一年及以上或合同价5000万元及以上的建设工程，推行施工过程结算。
4、加强施工过程结算审核。建设单位应在合同约定期限内完成施工过程结算的核对、确认。施工合同未作约定或约定不明的，期限均为建设单位收到施工总承包单位递交的施工过程结算文件及相关资料之日起28天。建设单位不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。
四、施工合同无效或者对工程价款约定不明，是否可以以政府审计结果确定工程结算价？
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十四条规定：当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予以支持。可见，我国法律对于无效合同的所涉及的工程结算是参照合同约定的工程结算办法折价补偿，而不是以政府审计价结算。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十九条规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。
因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。
通过上述规定，我们不难发现最高院对此类问题的观点是首先尊重双方当事人的意思自治，以当事人的约定为首选。如果没有当事人的约定，以政府指导价为次选。尽量避免财政主管部门的监督管理权限介入到当事人双方意思自治范畴，确保招投标及合同履行的相对稳定性。
参考文献：
王毓莹：《审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行》
最高人民法院：《财政评审中心制作的审核结论原则上不能作为工程结算依据》
秦旺：《建设工程造价结算前沿问题研究》
最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）
《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（(2008)民一他字第4号）
上海市住房城乡建设管理委会同人民银行上海分行、上海银保监局、市人社局、市交通委、市水务局、市绿化市容局等部门出台的 《关于进一步规范本市工程建设项目工程款结算和支付工作的通知》
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