反垄断法律规制与实务探析之——反垄断法律规制框架解析
自中国 2008 年《反垄断法》实施以来，反垄断领域的法律规制体系不断完善，该法于 2022 年修订时进一步引入安全港制度、强化经营者集中申报及审查规则，并明确平台经济领域适用标准，形成了较为完整的反垄断法律规制框架。同时，这一趋势既体现了国家维护市场公平和消费者权益的政策取向，也对企业合规提出了更高要求。理解反垄断法的基本框架、规制对象及核心原则，不再是单纯的法律问题，而成为企业治理和战略管理的重要组成部分。本团队结合自身研究及实务经验，拟以本系列阐述中国反垄断的法律规制其框架并结合典型案例展开实务探析：本篇为该系列首篇，将对反垄断规制法律法规的框架、执法机构及其历史沿革、行政执法规则及配套制度进行初步梳理，以期为为企业在复杂竞争环境中识别合规要求、规避风险提供指引参考。
近年来，我国反垄断相关法律制度日益完善。《反垄断法》自 2008 年正式实施以来，该法已成为规制市场竞争秩序的核心规范，标志着中国反垄断政策框架的基本形成。其后又持续发布反垄断相关的配套制度与政策文件，不断完善反垄断规制范式。
2022 年《反垄断法》经历了首次修订，在制度设计与执法路径上均有重大突破。其中，引入“安全港”制度；细化了经营者集中申报及其相关审查制度；明确了反垄断相关制度在平台经济领域的规则适用；加大了对垄断行为的行政处罚力度。此后，监管机构又陆续出台了一系列实施细则和配套文件，逐步形成了以《反垄断法》为核心、以行政法规与执法指南为支撑的多层次规范体系，从而构建起覆盖市场竞争各环节的制度框架。
现行实施的反垄断规制法规简列如下：
名称 | 法律层级 | 时间 |
《中华人民共和国反垄断法》 | 法律 | 2022.06.24 发布 2022.08.01 实施 |
《国务院关于经营者集中申报标准的规定》 | 行政法规 | 2024.01.22 发布 2024.01.22 实施 |
《经营者集中审查规定》 | 部门规章 | 2023.03.10 发布 2023.04.15 实施 |
《金融业经营者集中申报营业额计算办法》 | 部门规章 | 2009.07.15 发布 2009.08.15 实施 |
《禁止滥用市场支配地位行为规定》 | 部门规章 | 2023.03.10 发布 2023.04.15 实施 |
《禁止垄断协议规定》 | 部门规章 | 2023.03.10 发布 2023.04.15 实施 |
《制止滥用行政权力排除限制竞争行为规定》 | 部门规章 | 2023.03.10 发布 2023.04.15 实施 |
《禁止滥用知识产权排除限制竞争行为规定》 | 部门规章 | 2023.06.25 发布 2023.08.01 实施 |
《经营者反垄断合规指南》 | 规范性文件 | 2024.04.25 发布 2024.04.25 实施 |
《经营者集中反垄断审查办事指南》 | 规范性文件 | 2018.09.29 发布 2018.09.29 实施 |
自 2008 年《反垄断法》实施以来，中央层级的反垄断执法机构经历多次调整。2008 年至 2018 年间，国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局及商务部分别在其各自职责分工履行反垄断执法职能。2018 年，上述所涉部门相关权限整合至新组建的国家市场监督管理总局，由其统一承担反垄断执法工作，涵盖经营者集中审查、垄断协议查处及滥用市场支配地位等核心领域，并在内部设立反垄断局专司执法。
2021 年底，反垄断局升格为国家反垄断局，同时组建了竞争政策与大数据中心。
根据《反垄断法》第十三条，国家市场监督管理总局可视执法工作需要授权省、自治区、直辖市人民政府指定的机构开展反垄断执法，即我国实行中央与省级地方两级执法体制。《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》对这一治理机制予以细化，明确省级市场监管部门在办理案件过程中，可以委托其他省级市场监管部门或者下级市场监管部门开展调查，逐步形成纵向贯通、横向协同的执法运行模式。
所谓垄断协议即指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。从内容上可分为横向垄断协议和纵向垄断协议。横向的垄断协议亦被称之为卡特尔行为（Cartel），是指在同一市场中存在竞争关系的经营者，通过联合限制竞争，例如固定或调整商品价格、限制产量或销售数量、划分销售或原材料市场、限制新技术开发或联合抵制交易等行为。对此类协议，法律通常采取严格禁止的态度，同时规定了有限的个别豁免情形。
纵向垄断协议是指在同一产业链不同环节的经营者，通过协议排除或限制竞争，例如固定转售价格或设定最低转售价。但并非所有上下游环节的经营者达成的协议均构成纵向垄断，例如，近日最高人民法院发布的“甲醛销售市场”案中，作为上游生产商与下游销售商通过竞业禁止条款的安排，实现了对下游客户的市场分割，具有明显的反竞争效果，法院认定其构成分割销售市场的横向垄断协议。
《反垄断法》对具有市场支配地位的经营者的滥用行为进行规制，包括不合理定价、禁止交易、限定性交易、搭售与差别待遇等行为。自 2022 年《反垄断法》修订后，我国的反垄断执法进一步拓展至数字化环境下的竞争治理，监管重点现已延伸至数字经济与平台经济领域，特别强调规制经营者利用数据优势、算法机制、技术壁垒及流量分配规则等新型手段排除、限制竞争的行为。
《反垄断法》所规制的经营者集中行为即指“具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”具体包括：经营者合并；经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的行为。经营者集中作为全球反垄断执法的重点，也是近年来中国执法实践的“重灾区”，现行法律对并购、合资和控制权变更等交易实施事前申报与审查制度，防止因市场集中度提升而产生排除、限制竞争的效果。
1. 双罚制度
我国《反垄断法》在 2022 年修订后，进一步强化了对自然人违法行为的惩处机制，将此前的“单罚制”调整为“双罚制”，以防止个人借助企业身份参与市场决策从而逃避责任。现行制度下，自然人的责任主要体现在以下三方面：（1）自然人可被直接认定为经营者，其实施的垄断协议、参与或组织他人达成该类协议，或为其提供实质支持的行为，均可能受到处罚；（2）当法人经营者实施垄断行为时，法定代表人、主要负责人及直接责任人员等均可能被追究法律责任；（3）在执法机关调查过程中，若自然人存在拒不配合、阻碍或妨害调查的行为，同样会面临处罚。其中，第二项为认定企业内部人员责任提供了明确的法律依据。
2025年以来，国内已出现首批针对个人的处罚案例。在“沪市监反垄处〔2025〕2024002201号”行政处罚中，上海市监局对涉案企业的直接责任人员作出处罚；半年后，天津市市场监督管理局在地塞米松磷酸钠原料药垄断案中，对四家涉案企业的相关责任人分别处以罚款，并对组织垄断协议的自然人进行处罚。上述实践显示，对自然人责任的认定和处罚正逐渐成为反垄断执法的重要方向。
2. 宽大制度
《反垄断法》第五十六条确立了宽大制度，即“经营者若主动向反垄断执法机构披露已达成的垄断协议相关情况并提交关键证据，执法机构可以视情节对其减轻处罚，甚至免予处罚。”
我国宽大制度的设计与国际惯例基本一致，其适用范围涵盖调查程序启动后的申请情形。对申请人而言，执法机关可在罚款额度上予以减免，并可在没收违法所得方面适度从宽。该制度的根本目的在于激励企业积极、迅速地配合调查，从而提升执法效率。
3. 承诺制度
《反垄断法》第五十三条确立了承诺制度，即被调查的经营者在执法机构认可的期限内承诺采取具体措施以消除违法行为后果的，执法机构可以决定中止调查；经营者履行承诺的，执法机构可据此终止调查，即不再对其行政处罚。若经营者未履行承诺、案件事实发生重大变化或者信息缺失的情形，执法机构可依法恢复调查程序。该制度旨在提高执法效率，并促使经营者主动整改、及时消除不利竞争影响。
1. 责令停止违法行为
对实施垄断行为的经营者予以制止，要求其立即中止正在实施的违法行为，以及时消除对相关市场竞争秩序的现实危害。
2. 没收违法所得
对经营者因实施垄断行为取得的全部非法收益予以没收。该项措施的适用通常需通过调查核算违法期间的相关收入、成本及获利空间，以确定可予没收的具体数额。
3. 罚款
罚款系反垄断执法中最常适用的经济制裁措施之一，通常以违法经营者上一年度的销售额为基数，结合违法行为的性质、程度及持续时间确定具体幅度。
4. 恢复原状
对于实施具有排除、限制竞争效果的经营者集中行为，执法机构依法可以责令其恢复至集中前状态。在既往行政执法实践中，鉴于对大型垄断企业直接恢复至集中前状态可能引发较大市场冲击，直至今年上半年尚无经营者集中案件适用该类处罚措施。然而，国家市场监督管理总局于 2025 年 7 月 23 日发布《关于禁止武汉用通医药有限公司收购山东北大高科华泰制药有限公司股权案反垄断审查决定的公告》，明确禁止武汉用通实施对山东华泰的股权收购，并要求申报方采取恢复至集中前状态的措施。该案系首例在经营者集中领域作出禁止并责令回转的执法决定，标志着恢复性措施在执法实践层面被正式启动适用。
我国中央层面的反垄断执法体系，经多轮机构整合，已形成以国家市场监督管理总局及国家反垄断局为核心的统一执法架构，地方层级则依授权机制与中央执法保持衔接与协同。在制度构建上，以《反垄断法》为基础，辅以相关行政法规、部门规章及实施指南的不断完善，规制对象涵盖垄断协议、滥用市场支配地位及经营者集中等核心行为，并逐步拓展至数字经济与平台经济领域。综观 2025 年以来各类反垄断行政案例，反垄断监管强度及执法力度有持续从严之势。本系列第二篇将结合典型案例，围绕行政执法领域对垄断行为的认定与判断进行深度探析，敬请关注。
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