2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的通知（以下称“双减”政策）。文件明确规定：“严禁超标超前培训，严禁非学科类培训机构从事学科类培训，严禁提供境外教育课程。严格规范培训机构培训服务行为，严格执行未成年人保护法有关规定，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。”

“双减”政策的实施势必对校外培训机构与培训场地出租人之间房屋租赁合同履行造成影响，现有学科类校外培训机构需要尽快转变业务模式或转行退出，众多机构原先承租的办学场所面临退租的抉择，并将有限的资金用于退还学费、裁减员工补偿等。

为帮助校外培训机构妥善处理退租问题，2021年8月8日，中国民办教育协会发布《关于校外培训机构房租有关问题的行业意见书》（以下简称“行业意见书”）。该行业意见书指出：“校外培训机构可根据《民法典》的相关规定主张构成情势变更，并与出租方重新协商变更租金标准、租赁期限等，也可以与出租方协商提前解除房屋租赁合同。出租方不应将此视为违约，不应收取违约金，并应退还押金和所预付的部分租金。”

该《行业意见书》为处理培训机构与出租人之间的房屋租赁纠纷提供了依法处置的思路。但笔者认为，《行业意见书》中“出租方不应将此视为违约，不应收取违约金，并应退还押金和所预付的部分租金。”的观点值得商榷。“双减”政策的实施是否可以适用情势变更原则应具体情况具体分析，不可一概而论。

本文将通过情势变更的法律规定及司法裁判观点，分析“双减”政策下，培训机构在房屋租赁合同履行中是否适用情势变更原则。

1、情势变更的法律规定

情势变更原则之前出现在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（简称《合同法解释（二）》）第26条：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”

2021年1 月1 日施行的《民法典》第 533 条以法律的方式正式确立了情势变更原则的具体内涵和适用范围。根据《民法典》第533条：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

2、情势变更的适用条件

（1）应有情势变更的事实发生,即合同赖以存在的客观情况确实发生变化。

2009 年颁布的《合同法解释(二) 》第26 条将情势变更之“情势”界定为“当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化”，该界定将不可抗力排除于情势变更的适用范围之外。

《民法典》第533条则删去了“非因不可抗力造成的”的表述，并从立法上规定了适用情势变更的事实前提须同时满足以下两个条件: 一是属于订立合同时无法预见的情形，且该情形的发生必须不可归责于当事人；二是，该事实不属于商业风险。商业风险是从事商业活动中固有的、合同当事人可以预见的风险，其后果由当事人自行承担。

关于如何区分情势变更与商业风险，可以参考《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第3条：“情势变更是当事人在缔约时无法预见的、非市场系统固有的风险。人民法院在判断某种重大客观变化是否属于情势变更时，应当注意衡量风险类型是否属于社会一般观念上的事先无法预见、风险程度是否远远超出正常人的合理预期、风险是否可以防范和控制、交易性质是否属于通常的‘高风险高收益’范围等因素，并结合市场的具体情况，在个案中识别情势变更和商业风险。”

（2）情势变更的事实须发生在合同成立后至履行完毕前。这是情势变更原则适用的时间条件。

（3）继续履行合同会造成合同一方显失公平。

只有引起情势变更之“情势”发生之后，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，才可适用情势变更原则。这里的显失公平指的是不可归责于合同一方当事人的事由而使得合同所依据的基础性事实产生动摇，致使合同目的不能实现或者合同实现的成本过于高昂。

如果引起情势发生变更之事实无法产生合同显失公平的后果，而是合同依然可以正常履行，抑或是合同当事人利益轻微受损，此时并不足以援引情势变更。司法实践中，主张适用情势变更的一方应提供证据证明继续履行合同会造成显失公平的情形发生，法院将根据个案的具体情况，结合所涉交易领域、当时的社会环境等因素综合判断是否构成显失公平。

1、对已有导向的国家政策的调整，当事人在签订合同时应当有所预判，故不适用情势变更。

【（2019）最高法民终1709号】在哈尔滨市阿城区人民政府、东方(厦门)高尔夫乡村俱乐部综合旅游有限公司合同纠纷一案中，最高院认为：“各方在签订《合作协议》时应当明知政府限制、清理、整顿高尔夫球场的政策导向，对合作经营高尔夫球场可能面临的经营风险应有所预判，故阿城区政府关于情势变更导致《合作协议》不能继续履行以及旭东科技公司关于不可抗力导致《合作协议》不能继续履行的主张，均不能成立。”

【（2019）浙11民终876号】在丽水市尧帝足道保健服务有限公司、丽水市四季阳光酒店管理有限公司房屋租赁合同纠纷一案中，浙江省丽水市中级人民法院经审理认为：“所谓情势变更,是指合同有效成立后,因不可归责于双方当事人的原因发生情势变更,致合同之基础动摇或丧失基础,继续维持合同原有效力显失公平,允许变更合同或解除合同。结合本案查明事实,基于上诉人所从事服务行业的特殊性,其对于相应的商业风险在从业之初应该有一定的预判,政府依据相关政策对行业进行整顿管理,不能成为其规避商业风险的理由,亦不会对双方当事人之间的合同效力产生影响。上诉人以情势变更为由,主张系政策原因导致其经营困难进而违约,显然不能成立。”

2、情势变更原则只有在合同赖以成立的基础发生巨大变化，继续履行合同显失公平，双方当事人的利益严重失衡时才能适用。

【（2021）渝03民终38号】在重庆市涪陵汽车运输总公司与中国石化销售有限公司重庆涪陵分公司房屋租赁合同纠纷一案中，重庆市第三中级人民法院认为：“重庆市涪陵汽车运输总公司在该案诉讼中虽然提出案涉租赁合同符合情势变更情形,应予解除,但情势变更原则只有在合同赖以成立的基础发生巨大变化,继续履行合同显失公平,双方当事人的利益严重失衡时才能适用。从该案现有的证据看,重庆市涪陵汽车运输总公司所主张的企业改制实际上是将该国有企业改制为非国有有限公司的过程,其企业改制并不必然导致要收回该案租赁物,双方当事人继续履行本案租赁合同没有损害重庆市涪陵汽车运输总公司的合法权益,也未造成重庆市涪陵汽车运输总公司作为出租人的合同目的不能实现,更不存在显失公平的情形,故重庆市涪陵汽车运输总公司主张的企业改制行为并不符合法律规定的情势变更原则的适用范围。”

3、一方当事人主张适用情势变更原则的应提供充分证据证明合同履行受到难以克服的障碍从而无法履行。

【（2021）京03民终6690号】在北京梯影传媒科技有限公司与中扶东岳有限公司合同纠纷一案中，北京第三中级人民法院认为“本案从合同的履行内容看，中扶公司系提供所管理的写字楼的电梯空间，梯影公司利用该空间使用投影等技术在电梯里投放广告并向中扶公司支付固定费用，梯影公司能够在后台通过网络对所要发布的广告内容进行切换，疫情及其防控措施对涉案合同的自身履行并不存在难以克服的直接障碍。梯影公司所强调的合同履行困难主要指的是疫情背景下所引发的短期内经济下行所导致的客户广告需求减少、广告行业收入减少等经营方面的问题，但梯影公司并未在审理期间对自身受到的影响程度、与本案合同有关的客户合同等情况向法院提供充分的证据。从原因力分析，梯影公司所称的影响主要系对自身经营状况的影响，并不必然导致涉案合同的无法履行，在未能就合同变更与相对人协商一致的情形下，本院对梯影公司据此要求减免费用的上诉请求难以支持。梯影公司关于本案应适用情势变更原则，合同继续履行对其明显不公，其有权要求解除或变更合同的上诉意见亦缺乏充分证据佐证，本院亦不予支持。”

根据上述情势变更的适用条件以及司法实践中法院的裁判观点， “双减”政策是否构成情势变更，应当具体情况具体分析，主要考虑以下几个方面：

1、“双减”政策的出台，是否属于当事人在订立合同时无法预见的情形。

从行业政策上看，此次“双减”政策的出台并非毫无征兆，自2018年以来政府就以减负为核心，持续加强对教育培训的合规监管。

（1）2018年8月，国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》，这是国家层面规范校外培训机构发展的系统性文件，内容包括规范培训机构办学许可证、重点规范语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训，坚决禁止应试、超标、超前培训及与招生入学挂钩的行为、严禁组织举办中小学生学科类等级考试、竞赛及进行排名等。

（2）2019年7月，教育部等六部门印发《关于规范校外线上培训的实施意见》。

（3）2021年5月21日，中央全面深化改革委员会第十九次会议，审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，会议指出强化线上线下校外培训机构规范管理，特别是校外培训机构无序发展。

从以上政府发布的一系列政策文件中可以看出，自2018年起就提出了“规范校外培训机构，减轻学生校外培训负担”的要求。作为专业的培训机构，其对国家和政府的政策走向应当存在预见的可能性，故而不能简单的将此次“双减”政策的出台认定为当事人在订立合同时无法预见的情形而适用情势变更原则。

同时，认定“双减”政策是否属于当事人订立合同时无法预见的情形，还需要审查房屋租赁合同中是否对合同履行过程中的政策变化以及由此带来的影响作出特别约定。如果合同中已作约定，表明合同双方对政策变化的情形已经有所预见，则不能适用情势变更原则。

2、政府出台“双减”政策是否对房屋租赁合同的履行产生实质性的重大影响，继续履行房屋租赁合同是否会造成显失公平的结果。

“双减”政策出台后，“校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训、现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”等规定虽然会对培训机构，特别是学科类培训机构（涉及K12教育、普通高中学科培训、学前幼儿园、学前培训等）的业务量和收入造成影响，但是并不意味着其与出租人之间的租赁合同的目的不能实现。部分培训机构仍可以利用承租的商铺从事其他经营活动或开展非学科类培训业务，维持基本的经营。

根据启信宝数据显示，新东方、好未来在苏州市设立的多家公司，在2021年6月下旬至7月上旬期间，变更了经营范围。这些新增经营范围涉及到对中小学生艺术、体育、科技等非学科类培训、面向中小学生提供校外托管服务、开展以休闲、娱乐为主的动手制作室内娱乐活动、面向家长实施的家庭教育咨询服务等。因此，“双减”政策的出台并非对所有房屋租赁合同的履行均存在难以克服的直接障碍。

对于部分以学科为主的传统培训机构，如果确实在短期内无法完成业务转型而面临生存困难，请求法院或仲裁机构适用情势变更原则变更或解除房屋租赁合同的，应提供充分证据证明合同履行受到难以克服的障碍从而无法履行或者继续履行会造成显失公平的结果。法院将根据当事人的举证情况、政策对培训机构的实际经营情况的影响程度、培训机构的经营范围等决定是否适用情势变更原则。

3、若培训机构存在违约行为或因自身原因导致合同不能履行的，则不得适用情势变更原则。

情势变更中导致合同不能履行的原因必须是不可归责于双方当事人的事由。若培训机构存在欠付房租、擅自改变租赁房屋的用途等合同约定的违约行为，或者培训机构因虚假宣传、不符合资质、管理混乱、违规收费、价格欺诈等原因导致无法经营的，则不适用情势变更原则。

4、适用情势变更原则并不必然导致合同的解除或违约责任的免除。

（1）适用情势变更原则并非简单地豁免合同一方的义务而使另一方承受不利后果，而应当公平合理地调整双方利益关系。《民法典》在《合同法司法解释（二）》原有基础上设置了再协商制度作为前置程序。情势变更的适用将导致两种法律效果: 首先，受不利影响的当事人应当与对方重新协商; 其次，在合理期限内协商不成的，任一方当事人均可请求人民法院或仲裁机构变更或解除合同。

在“双减”政策情况下，培训机构应首先与出租人进行协商，协商不成才可请求法院或仲裁机构变更或解除租赁合同。培训机构在未与出租人进行协商或者未请求法院或仲裁机构变更或解除租赁合同的情况下擅自以情势变更为由单方解除合同的，应当依法承担违约责任。

（2）无论从之前的《合同法司法解释（二）》第26条，还是现有的《民法典》第533条来看，即使情势变更成立可以解除合同，并不必然获得了免责或不承担违约责任的权利。法律在赋予人民法院或仲裁机构根据公平原则裁判解除合同的同时，也把合同解除后承担相应法律责任的裁判权交给了人民法院或仲裁机构。

根据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第一条，人民法院应慎重适用情势变更原则，合理调整双方利益关系。在司法实践中，法院对于情势变更的适用也持谨慎的态度，对情势变更原则的适用条件严格审查，防止情势变更原则被滥用。

因此，判断“双减”政策是否构成情势变更不得一概而论，而需要根据合同具体的约定内容、培训机构的实际经营情况、政策对机构的影响程度等具体分析。如果确因政策的影响造成租赁合同不能履行的，房屋的出租人与培训机构之间应本着相互理解、友好协商的原则，对房屋租赁合同履行的相关事宜积极沟通协商，通过变更合同履行的期限、履行方式等实现合同目的，而不得以情势变更为由擅自解除合同。